Сегодня дней рождений нет


 


Бюджетный лоббизм сегодня

Минуло 30 лет. Цены на нефть опять высоки. И у России снова появились деньги на грандиозные индустриальные проекты: в ближайшие годы правительство собралось потратить на них беспрецедентные суммы, перед которыми померкнет даже стоимость БАМа. В какой-то мере ситуация напоминает советскую. Но на самом деле она абсолютно новая. Во-первых, российская экономика на 70% частная и существует—со всеми оговорками—в конкурентной среде. А во-вторых, у нынешнего правительства совсем нет опыта освоения крупных инвестиций.

Да и откуда ему взяться? Еще семь лет назад о заявленных объемах расходов нельзя было и мечтать: страна только что вышла из финансового кризиса, имела огромные долги и крошечную экономику. В 2000-м консолидированный бюджет РФ составлял чуть более $80 млрд, а внешний долг был в полтора раза больше и равнялся почти половине ВВП.
Бюджет этого года больше $400 млрд. Внешний долг сократился почти на $80 млрд, до микроскопических 5% ВВП. Россия занимает теперь третье место в мире по объему золотовалютных резервов — более $400 млрд. А сверхдоходы нефтяников оседают в Стабилизационном фонде, где накопилось уже 3 трлн рублей.
В прошлом году правительство впервые решилось распечатать кубышку и направило часть денег стабфонда в Инвестиционный фонд. До 2011 года на инфраструктурные проекты из него будет роздано 454 млрд рублей. Еще как минимум 250 млрд рублей в виде льготных долгосрочных кредитов бизнес получит от созданного в конце мая Банка развития —деньги в его капитал тоже возьмут из стабфонда. А вместе с федеральными целевыми и адресными программами (их бюджет —2,5 трлн рублей) государство в 2008-2010 годах потратит на развитие 3,2 трлн рублей.
Как повлияет это на экономику? Для начала имеет смысл разобраться с тем, как создавались и работают три основных источника госинвестиций: федеральные целевые программы, Банк развития и Инвестиционный фонд.

Федеральные целевые программы (ФЦП) впервые появились в российском бюджете в 1993 году. По замыслу чиновников благодаря ФЦП в стране должны были строиться инфраструктурные и социальные объекты: дороги, мосты, электростанции, больницы и школы. Как говорит заместитель руководителя Межведомственного аналитического центра Юрий Симачев, фактически это была форма выдачи преференций отдельным предприятиям: работа по программам часто оплачивалась не деньгами, а налоговыми льготами, квотами на экспорт и т. д. Для владельцев компаний это был отличный способ выкачать из государства деньги, самые умелые умудрялись протаскивать свои проекты одновременно в несколько программ — в президентские и правительственные, в федеральные и региональные. Лишь в 1995 году расходы на каждую ФЦП стали прописывать в бюджете и утверждать по отдельности. А в 2000-м была впервые проведена ревизия ФЦП, по итогам которой более 80 программ (из полутора сотен) просто свернули.
Что происходило потом? За восемь последних лет в рамках ФЦП было потрачено 1,8 трлн рублей. По данным Счетной палаты, инспектировавшей государственные стройки в рамках ФЦП год назад, из 1003 объектов, которые должны были завершить к концу года, в первом полугодии полностью профинансировали только 7,4% строек. Неудивительно, что федерально-целевой долгострой найдется в каждом уголке страны.
На Камчатке, к примеру, это гидроэлектростанция. Полуостров отрезан от федеральной энергосистемы, здесь самые высокие в стране тарифы на электричество. В 1995 году администрация Камчатской области пробила ФЦП по строительству каскада из трех ГЭС. Ее партнером стали рыбопромышленные предприятия, которые и финансировали строительство (на 80%). До 2001 года все шло отлично—первые две ГЭС заработали, но потом сменилась система распределения квот на вылов морских биоресурсов, и средства на инвестиции у рыбаков кончились.
Будет ли достроена ГЭС на Камчатке, неизвестно, но, например, в Северной Осетии строительство Зарамагских ГЭС ведется более 30 лет. Защитные сооружения от наводнений в Санкт-Петербурге возводят более 20 лет. Наземный астрономический комплекс Саянской обсерватории Института солнечно-земной физики Сибирского отделения РАН — более 14 лет. Завершение строительства атомного ледокола «50 лет Победы» переносится с 1995 года. Все эти проекты были включены в ФЦП, как только появилась такая возможность.
Счетная палата также указывает на массу совсем недорогих проектов, которые тем не менее годами не удавалось завершить. Школа в селе Лешуконское Архангельской области строится уже семнадцать лет, в поселке Погорелое Тверской области— 10 лет, в Брянской области— 16 лет. С тех пор как начиналась каждая из этих строек, сменилось множество глав районных администраций и чиновников в профильных министерствах. А ведь процедуру выбивания денег приходится повторять ежегодно — под каждый новый федеральный бюджет.
У участников программ есть и другие риски: в рамках ФЦП с государством не заключается никаких договоров. «Если чиновника, с которым вы успели договориться, завтра отправят в отставку, на месте стройки возникнет новый заброшенный котлован», — говорит Булат Столяров, директор Института региональной политики.
Тем не менее администрации и компании продолжают инициировать все новые и новые ФЦП—в ближайшие три года в рамках целевых программ планируется израсходовать 1,9 трлн рублей, больше, чем за предыдущие восемь лет. Как подобраться к этим деньгам? Проект концепции программы нужно согласовать с профильными ведомствами, а затем представить в Минэкономразвития. Далее правительство должно утвердить концепцию и дать поручение МЭРТ написать саму программу... Но на практике главное—договориться с чиновниками. Чтобы включить нужный объект в госпрограмму, не требуются ни бизнес-план, ни проектная документация. В заключении Счетной палаты на проект федерального бюджета — 2007 так и сказано: ни по одной ФЦП не указаны ни технико-экономическое обоснование самой программы, ни обоснование целесообразности ее финансирования за счет средств бюджета. «Заполняешь таблички от фонаря, описывая, сколько это якобы стоит»,—объясняет специалист по связям с госорганами крупного промышленного холдинга. По словам директора департамента ФЦП Минэкономразвития Юрия Колочкова, главное условие — доказать, что «проект важен для страны, а его реализация невозможна без помощи государства».
Колочков, впрочем, говорит, что в последнее время контроль за выполнением ФЦП усилился: ведомства обязаны раз в квартал отчитываться перед правительством о ходе реализации программ, сами программы стали приложением к постановлению правительства, что придает им официальный статус. Число ФЦП за семь лет сократилось со 170 до 50.
А вот конкретный пример того, как бизнес может извлечь пользу из ФЦП. Не так давно было одобрена программа «Сельский школьный автобус», предполагающая выделение в 2006-2008 годах 3 млрд рублей на 4850 единиц транспорта для сельских школ. Поставщиком выбраны предприятия «Группы ГАЗ», в которую входит большинство российских автобусных заводов. «Мы обеспечили автомобильное подразделение заказом на несколько лет вперед,—говорит анонимный источник в компании. — Представляете, если бы нашим сбытовикам пришлось разговаривать об этом с каждой школой?»

В здание Внешэкономбанка (ВЭБ), кажется, мышь не проползет. Двери за спиной входящего закрываются, и он оказывается в замкнутой капсуле. Его документы тем временем изучает охранник. Через несколько секунд перед посетителем распахиваются внутренние двери капсулы — можно входить.
Атмосфера режимного объекта чувствуется и внутри. На дверях кабинетов нет ни номеров, ни табличек. Биографии шести из девяти членов совета директоров ВЭБа не найти не только на официальном сайте банка, но и ни в одной публичной базе данных. Откуда такая секретность? Служащий ВЭБа объясняет: ни один российский банк не может похвастаться таким количеством бывших сотрудников ФСБ.
Последние три года этим финансовым голиафом руководит Владимир Дмитриев, бывший сотрудник МИДа, закончивший карьеру дипломата в 1993 году первым секретарем посольства России в Швеции. Потом он работал заместителем директора департамента Минфина, первым зампредом в ВЭБе, зампредом в другом госбанке, ВТБ.
Самый известный заместитель Дмитриева, наверное, Юрий Заостровцев. До марта 2004 года он отвечал за экономическую безопасность страны в должности замдиректора ФСБ. Его имя всплыло в СМИ в 2001 году в ходе скандала, связанного с мебельными торговыми центрами «Три кита» и «Гранд», соучредителями которых были фирмы отца Юрия Заостровцева, Евгения. Напомним: ГТК обвинил их в занижении стоимости ввозимой мебели —ущерб государству только за восемь месяцев 2000 года был оценен в $8 млн. Генпрокуратура возбудила уголовное дело, но через три года оно было закрыто. Вскоре после этого Юрий Заостровцев, который с начала 1990-х дружит с главой ФСБ Николаем Патрушевым, как раз и переехал в кабинет во Внешэкономбанке.
Какие секреты охраняют здесь бывшие высшие чины ФСБ? ВЭБ —самый закрытый российский банк. Он работает без лицензий, напрямую подчиняясь министру финансов. Закон о банках и банковской деятельности на ВЭБ не распространяется—деятельность банка регламентируется лишь указом президента от 1993 года. Проверить ВЭБ Центробанк не может. Полных отчетов о его деятельности в открытых источниках нет, на сайте доступен лишь урезанный баланс по МСФО.
Но закрытость ВЭБа не смущает международные финансовые институты. Ведущие рейтинговые агентства присвоили банку инвестиционный рейтинг на уровне Российской Федерации, а иностранные банки охотно кредитуют ВЭБ на отличных условиях. Дело в том, что для иностранцев ВЭБ—это и есть Российская Федерация. Репутацию кошелька страны Внешэкономбанк получил благодаря тому, что на протяжении многих лет был и остается агентом правительства по погашению внешнего долга: с 1992 года через банк прошли платежи в пользу кредиторов России на $54 млрд.
ВЭБ — это не только визитная карточка России на мировом финансовом рынке, внутри страны банк тоже занимается проектами государственной важности: инвестирует накопительные взносы будущих пенсионеров, не выбравших самостоятельно частную управляющую компанию (так называемых молчунов). Это 267 млрд рублей или 95% накопительной части пенсий всех граждан России моложе 1967 года рождения. Еще ВЭБ финансирует военно-промышленный комплекс и иногда выдает «политические» кредиты.
Так было в 1990-е, так продолжается и сейчас. Например, в январе 1999 года по указу Бориса Ельцина ВЭБ выдал $100 млн телеканалу ОРТ (сейчас Первый канал) под залог 13% его акций. Этот кредит неоднократно реструктурировался и до сих пор не погашен. Еще печальнее судьба $40 млн, выданных ВЭБом ЗАО «Шестой телеканал» в 2002 году. В мае 2003 года вещание телеканала ТВС было прекращено, а в 2006-м кредит был списан за счет ранее сформированного резерва.
Корреспонденту Forbes удалось ознакомиться с некоторыми результатами работы банка в 2006 году. Совокупные активы на 1 января 2007 года составляли астрономическую для российских банков сумму 3 трлн рублей, а валюта баланса по собственным  перациям—340 млрд рублей. Чистая прибыл ь за 2006 год—6,9 млрд рублей. Основные деньги заработаны на фондовом рынке—чистый доход от операций с акциями составил 5,9 млрд рублей, из которых 4,5 млрд рублей принесли бумаги «Газпрома» (в 2006 году акции «Газпрома» выросли на 38%).



Но это только часть работы ВЭБа. Скоро он будет наделен еще одной важной функцией— станет распорядителем существенной доли государственных инвестиций. В конце мая Владимир Путин подписал закон о Банке развития, который будет создан на базе ВЭБа. Президент распорядился внести в капитал ВЭБа 250 млрд рублей из Стабилизационного фонда (это 8,3% от его объема). Кроме того, правительство передаст в уставный капитал ВЭБа акции государственных Российского банка развития и Росэксимбанка.
Задача Банка развития сформулирована весьма размыто: в законе говорится о повышении конкурентоспособности российской экономики, ее диверсификации и стимулировании инвестиционной деятельности. Условия кредитов предполагаются предельно выгодные: деньги планируется выдавать на 10-12 лет под 4-5% годовых.
Инвестиционных ресурсов у ВЭБа может быть еще больше —на 270 млрд рублей, если правительство поддержит идею Дмитриева пустить в дело накопления будущих пенсионеров. Сейчас ВЭБ управляет деньгами «молчунов» без особого успеха: доходность инвестиций—5-6% годовых. Дмитриев предлагает размещать эти деньги в облигации с более высокой доходностью, которые будут выпускать под гарантии госбюджета предприятия, сумевшие добиться поддержки государства.
Корреспондент Forbes встретился с Дмитриевым на следующий день после того, как президент на два месяца раньше предполагаемого срока назначил его руководителем обновленного банка (он теперь называется Банк развития и внешнеэкономической деятельности, сокращенно, впрочем, как и раньше — Внешэкономбанк). Дмитриев сиял, вспоминая трудный путь, который пришлось пройти, чтобы довести до победного конца создание банка государственных инвестиций.
Кто именно сможет претендовать на деньги Банка развития? Пока этот вопрос ставит в тупик Дмитриева и его подчиненных. В законе лишь говорится, что деньги должны пойти в области экономики, которые в силу 
долгосрочности проектов, низкой доходности или повышенного риска ограничены в поступлении частного капитала. Все детали правительство должно описать в меморандуме о финансовой политике банка, но пока не готов даже проект этого документа.
Одно можно сказать точно: по сравнению с ВЭБом прозрачности у Банка развития если и прибавится, то ненамного. Банк по-прежнему будет работать без банковской лицензии в статусе госкорпорации, напрямую подотчетной правительству. Высший орган управления Банком развития — наблюдательный совет; это совет министров в миниатюре с председателем правительства во главе.
«Хуже, чем сейчас, не будет, —рассуждает управляющий директор российского офиса инвестбанка Merrill Lynch, бывший первый зампред ЦБ Сергей Алексашенко. — Теперь ВЭБ будет хотя бы жить по закону». Но если не будет четких критериев отбора инвесторов, деятельность Банка развития сведется к льготному кредитованию крупных госкомпаний, предупреждает главный экономист Центра развития Валерий Миронов.
«Мы и до сих пор кредитов по чьей-то директиве не выдавали, —говорит Дмитриев в интервью Forbes. —А находясь под плотным надзором правительства, тем более не будем отдавать предпочтение кому бы то ни было — будь то властные структуры или коммерческие».
Когда деятельность ВЭБа станет регулироваться законом, возможностей для самоуправства чиновников будет меньше, согласен замминистра экономического развития Кирилл Андросов. Он участвовал от Минэкономразвития в написании закона о Банке развития, а сейчас готовит его инвестиционный меморандум. Впрочем, Андросов признает: и в будущем ничто не помешает президенту или председателю правительства попросить ВЭБ профинансировать «нужный» проект.
За примерами далеко ходить не надо. В мае Путин предложил правительству подумать о вложении части средств стабфонда в российские «голубые фишки» для поддержания их котировок. Правда, потом передумал и решил, что в «голубые фишки» лучше вкладывать средства Пенсионного фонда или «институтов развития». Чиновники тут же отрапортовали, что такая задача Банку развития (никто не сомневался, что речь шла именно о нем), конечно же, по плечу.
Еще одно преимущество Банка развития — члены его наблюдательного совета сохранят свои места даже после ухода с госслужбы. В марте 2008 года, после президентских выборов, нынешнее правительство перестанет существовать. «[В Банк развития] многие стремятся, там лучше, чем в правительстве, потому что люди на большую зарплату идут, а заниматься будут тем же, чем и мы в правительстве, и воровать не надо», — рассуждал Михаил Фрадков на одном из заседаний правительства. Его сын,  Петр Фрадков, уже внял советам отца: он заместитель руководителя инвестиционного департамента ВЭБа.



В центре Петербурга 15 лет назад строители вырыли огромную яму, котлован до сих пор огорожен забором. На этом месте планировалось построить вокзал высокоскоростной магистрали Санкт-Петербург—Москва. Оператор проекта, РАО «ВСМ», выпустил облигации на 1,4 млрд рублей и занял у западных банков $49 млн. Все эти долговые обязательства были гарантированы Минфином, которому в итоге и пришлось расплачиваться с инвесторами после краха проекта.
Теперь, когда у государства появились деньги и надобность в иностранных займах отпала, проект решено возродить. Министр транспорта Игорь Левитин объявил, что к 2012 году высокоскоростная магистраль стоимостью $5 млрд будет построена. На какие средства? Министр надеется на финансирование из Инвестиционного фонда.
Идеолог инвестфонда — министр экономического развития Герман Греф. В этот фонд по его предложению отчисляется часть денег из Стабилизационного фонда, а также средства, сэкономленные на досрочном погашении внешнего долга. За пять лет поступит 454 млрд рублей (сейчас там 180 млрд рублей).
Чиновники не скрывают, что инвестфонд — это клуб для избранных. Претендовать на «золото Грефа» (распределением средств занимается Минэкономразвития) могут только проекты общей стоимостью свыше 5 млрд рублей, при этом надо иметь не меньше 25% собственных средств. Предприниматели уже подали заявки с проектами на 575 млрд рублей.
Добраться до заветных миллиардов нелегко. Придется попотеть в прямом смысле слова: заявка по развитию Нижнего Приангарья от «Русала», «ГидроОГК» (принадлежит РАО ЕЭС) и администрации Красноярского края заняла 16 коробок и весила 50 кг. Чтобы увезти заявку «Татнефти» на регистрацию, понадобилась тележка. Но это свидетельство того, что государственные деньги впервые распределяются на основании полноценных бизнес-планов: должны быть рассчитаны не только все параметры проекта, но и будущая бюджетная эффективность и его влияние на экономический рост в регионе.
Будущие налоговые поступления и есть дивиденды, которые государство получит на вложенные инвестиции. Допустим, инвестор готов построить завод или даже целый производственный комплекс, но из-за отсутствия необходимой инфраструктуры (дорог, электроэнергии и пр.) рентабельность проекта резко снижается. «Государство говорит инвестору: мы добавим свои деньги. Их не надо возвращать, за счет этого доходность твоего проекта вырастет, и он станет для тебя выгодным»,—объясняет замминистра экономического развития Кирилл Андросов. А у государства появится новый крупный налогоплательщик.
Прежде чем получить деньги, инвестор за свой счет обязан провести экспертизу проекта у одного из международных инвестбанков, а затем Минэкономразвития (за счет инвестфонда) отдает его на проверку другому. «Morgan Stanley или Merrill Lynch не будут рисковать своим именем даже ради больших комиссионных», —объясняет заместитель руководителя Российского агентства по особым экономическим зонам Максим Быстрое. Он —один из чиновников, отбирающих кандидатов на получение денег из инвестфонда.
Стремление к объективности встает (копеечку обеим сторонам. «Компания, затевающая инвестиционный проект на $ 1,5 млрд, должна выложить $70 млн на подготовку заявки, отдать ее дрожащими руками в Инвестиционный фонд и,  вполне вероятно, услышать ответ, что то неинтересно»,—констатирует Булат Столяров из Института региональной политики (он консультирует претендентов на деньги инвестфонда).
Кто ближе всех подошел к миллиардам инвестфонда? Этот список можно читать реестром самых мощных лоббистов России. За год чиновники успели добрить 12 заявок на 285 млрд рублей. Около 15% этих денег направится в Санкт-Петербург и Ленинградскую область.  Там построят тоннель под Невой, платную автомагистраль через весь город и перегрузочный комплекс в моржом торговом порту УстьЛуга. Инициаторы проектов — администрации города и области.
Одобрения своих проектов также добились «Норильский никель», «Русал» с «ГидроОГК», «Татнефть» и «Объединенная промышленная компания» мил-лиардера Сергея Пугачева. Последний проект выделяется на общем фоне тем, что он в большей мере, чем другие, выеден одной-единственной компании. Судите сами: речь идет о строительстве железнодорожной линии Кызыл — Курагино. Дорога протяженностью 459 км соединит Туву с общероссийской сетью. Государство вложит в этот проект  49,3 млрд рублей из требуемых 131,6 млрд рублей инвестиций. Дорога нужна ОПК, чтобы освоить одно из крупнейших в стране месторождений коксующихся углей с запасами около 1 млрд т—Эле-гестское. Сейчас Тува связана с остальным миром одной автомобильной дорогой Абакан — Кызыл, которая проходит в гористой местности, иногда превращаясь в крутой серпантин. По железной дороге возить уголь будет намного дешевле.
Но сама дорога, проложенная в горах, окажется «золотой»: один километр, согласно ТЭО, будет стоить 286 млн рублей. (Для сравнения: по данным проектного института РЖД, в среднем стоимость километра железнодорожных путей составляет 80 млн рублей.) Один из чиновников заметил в беседе с Forbes, что проект ОПК проходил со скрипом, «однако уровень лоббистов был такой, что возразить им было трудно». Напомним: владелец ОПК Сергей Пугачев—сенатор от Тувы, так  же как и Людмила Нарусова, вдова Анатолия Собчака.
Кирилл Андросов, впрочем, отметает все упреки: «В основе [принятого решения] только экономика проекта. На каждый вложенный рубль государство получит 1,8 рубля бюджетных поступлений, а ВВП Тувы благодаря дороге вырастет в 3,5 раза». Идеологи инвестфонда позаботились и о том, чтобы все объекты были достроены. За невыполнение условий соглашения предусмотрены штрафы как для государства, так и для инвестора. Размер штрафа такой, что отбивает любое желание остановить стройку, говорит Андросов.
Что в сухом остатке? Пока ни один рубль инвестфонда не потрачен. Единственное инвестиционное соглашение уже подписано только с инвесторами Нижнего Приангарья (34 млрд рублей), где планируется завершить Богучанскую ГЭС, построить алюминиевый завод, дороги,  ЛЭП и многое другое. Соглашение было подписано 18 апреля, и деньги еще не успели покинуть казну.
Ничего удивительного в этом нет, уверяет Быстров: «Попробуйте получить в банке миллиард долларов на десять лет—это займет не меньше года. За год мы проанализировали больше 60 проектов и отобрали 12 —ни один инвестбанк так быстро не работает».

Сейчас все инвестиции в российской экономике на 20% государственные и на 80% частные. Уже в следующем году это соотношение резко изменится: казенные деньги будут покрывать 41% всех вложений в основной капитал. «При Путине произошел разворот экономической модели»,—констатирует главный экономист Merrill Lynch по России и СНГ Юлия Цепляева. Сначала государство обеспечило себе контроль над стратегическими отраслями экономики, теперь наращивает инвестиции. Политически это очень выгодный шаг, считает Цепляева: «Даже если спустя несколько лет выяснится, что госинвестиции были не очень эффективными, вначале-то каждый потраченный рубль приведет к росту ВВП. Популярности властям прибавит не только быстрый экономический подъем, но и психологический настрой избирателей: людям нравится идея, что государство не копит деньги в стабфонде, а инвестирует их».
Правда, велика вероятность, что деньги будут использованы нерационально, считает научный руководитель Центра стратегических разработок Ксения Юдаева: об этом говорит весь прошлый опыт бюджетных инвестиций. Проекты инвестфонда вряд ли приведут к заметным структурным сдвигам в экономике, продолжает Валерий Миронов из Центра развития, поскольку их мало и они сверстаны под интересы узкого круга крупных компаний.
По его мнению, для экономики наращивание государственных капиталовложений дает только один плюс — они могут стать катализатором роста частных инвестиций. До сих пор российские компании почти не вкладывали деньги в долгосрочные инвестиционные программы, поскольку из-за особенностей приватизации есть риск отъема активов, объясняет он. Инвестиционные проекты в партнерстве с государством обеспечат бизнесу снижение «олигархических рисков», полагает научный руководитель Высшей школы экономики Евгений Ясин. А для властей участие бизнеса — это гарантия, что проект будет доведен до конца. конца.



Источник: Иванова Светлана, Закрома родины // Fordes 07.08.2007.


К этой статье еще нет ни одного комментария.


Оставить комментарий с помощью Yandex Google Mail.ru Facebook.com Rambler.ru Вконтакте Twitter

Время генерации страницы: 0.10169315338135